l'ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell'adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante).
nei giudizi proposti avverso il silenzio della pubblica Amministrazione è di norma precluso al giudice amministrativa di accertare la fondatezza della pretesa fatta valere dall'istante, sostituendosi in tal modo all'Amministrazione e esercitando una giurisdizione di merito di cui egli non è titolare in materia; può infatti dichiarare l'accoglibilità dell'istanza solo nei casi di manifesta fondatezza, quando cioè sono richiesti provvedimenti amministrativi dovuti o vincolati per i quali non c'è da compiere alcuna scelta discrezionale che potrebbe sfociare in diverse soluzioni (Consiglio di Stato, Sez. V, 4 agosto 2014, n. 4143).
perché possa sussistere silenzio inadempimento dell'Amministrazione non è sufficiente che questa, compulsata da un privato che presenta una istanza, non concluda il procedimento amministrativo entro il termine astrattamente previsto per il procedimento del genere evocato con l'istanza, ma è anche necessario che essa contravvenga ad un preciso obbligo di provvedere sulla istanza del privato, che sussiste non solo nei casi previsti dalla legge, ma anche nelle ipotesi che discendono da principi generali, ovvero dalla peculiarità della fattispecie, e, ai sensi dell'art. 2 della l n. 241 del 1990, allorché ragioni di giustizia ovvero rapporti esistenti tra Amministrazioni ed amministrati impongano l'adozione di un provvedimento, soprattutto al fine di consentire all'interessato di adire la giurisdizione per la tutela delle proprie ragioni (Consiglio di Stato, sez. III, 14 novembre 2014, n. 5601).
L'istituto sotteso all'art. 2 della legge n. 241 del 1990 (silenzio- inadempimento) non può quindi trovare applicazione allorquando, come nel caso di specie, si sia in presenza di atti a contenuto generale rimessi alla scelta discrezionale dell'Amministrazione e rispetto alla quale non è configurabile un interesse qualificato del privato tale da poter rivendicare l'esistenza di un ‘obbligo’ per l'Ente di procedere all'adozione di atti a contenuto regolamentare (in caso simile: cfr Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 marzo 2013, n. 1349).
... i poteri di riesame sono esercitabili discrezionalmente d’ufficio e non su istanza di parte (Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 settembre 2013, n. 4714).
... nei giudizi proposti avverso il silenzio della pubblica Amministrazione è di norma precluso al giudice amministrativa di accertare la fondatezza della pretesa fatta valere dall'istante, sostituendosi in tal modo all'Amministrazione e esercitando una giurisdizione di merito di cui egli non è titolare in materia; può infatti dichiarare l'accoglibilità dell'istanza solo nei casi di manifesta fondatezza, quando cioè sono richiesti provvedimenti amministrativi dovuti o vincolati per i quali non c'è da compiere alcuna scelta discrezionale che potrebbe sfociare in diverse soluzioni (Consiglio di Stato, Sez. V, 4 agosto 2014, n. 4143).
Consiglio di Stato
Sezione V
Sentenza 20 gennaio 9 marzo 2015, n. 1182
N. 01182/2015REG.PROV.COLL.
N. 03965/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3965 del 2014, proposto dal signor (...), rappresentato e difeso dagli avvocati (...), con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato (...);
contro
Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati (...);
C.A.T. Consorzio Autonomo Taxisti Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. (...);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Emilia-Romagna – Bologna,Sezione II, n. 186/2014, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bologna e del C.A.T. Consorzio Autonomo Taxisti Soc. Coop.;
Viste le memorie prodotte dal C.A.T. Consorzio Autonomo Taxisti soc. coop. a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2015 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti gli avvocati Silvia Nicodemo, Massimiliano Brugnoletti, su delega dell'avvocato Silvia Marzot, e Giorgio Stella Richter;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1.- I legali del signor X. Y., taxista nell'area sovracomunale di Bologna, di cui è capofila il Comune di Bologna, hanno presentato in data 26 luglio 2013 una istanza al Comune chiedendo la revisione del il Regolamento unificato per la gestione su area sovra comunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura (taxi e a noleggio con conducente) e l’emanazione di una circolare interpretativa e conseguente ordinanza nei confronti delle associazioni di taxisti, contenente prescrizioni tali da “ricondurre a legittimità l'interpretazione del sistema normativo vigente”.
A seguito di tale istanza, l'Amministrazione comunale non ha emesso alcun provvedimento nei termini previsti.
Successivamente, con lettera PG 243958 del 25 settembre 2013 a firma di un dirigente del Comune, è stato comunicato ai legali del signor Y. che nulla era cambiato rispetto a vicende pregresse e sono state allegate note del 26 ottobre 2009 e del 24 febbraio 2010 di risposta ad istanze dallo stesso presentate negli anni 2009 e 2010.
2.- Con ricorso al T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, il suddetto signor Y. ha chiesto la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Bologna su detta istanza e l'accertamento dell'obbligo di provvedere in relazione alla stessa, mediante l'adozione di un provvedimento esplicito; inoltre ha chiesto la condanna dell'Amministrazione comunale all'adozione di un tale provvedimento e di ogni altra misura ritenuta necessaria, nonché l'accertamento del danno da ritardo e la conseguente condanna dell'Amministrazione al risarcimento dello stesso.
3.- Il T.A.R. ha respinto il ricorso sostenendo che nella specie non sussisteva l'obbligo giuridico di provvedere in considerazione del carattere normativo ed organizzatorio del potere regolamentare, le cui scelte spettano esclusivamente all'Ente territoriale.
4.- Con il ricorso in appello in esame il signor Y. ha chiesto l’annullamento o la riforma di detta sentenza deducendo i seguenti motivi:
a) Erroneo presupposto di fatto e di diritto. Omissione di pronuncia, in relazione al primo motivo di ricorso di primo grado. Violazione dell'art. 2 della 1. n. 241 del 1990, anche in relazione all'art. 31 della legge stessa ed all'art. 97 della Costituzione. Violazione degli artt. 2, 11 e 13 della 1. n. 21 del 1992 e dell'art. 10 del d.P.R. n. 633 del 1972. Violazione dell’art. 4, § 3, del TR. UE e degli artt. 56 ss., 96 e 101 del TR. FUE.
b) Illegittimità per omissione di pronuncia. Erroneo presupposto di fatto e di diritto, in relazione al secondo motivo di ricorso, con cui si lamentava la violazione degli artt. 3, 7 e ss. della legge n. 241 del 1990. Illegittimità per eccesso di potere, sotto il profilo del travisamento dei fatti e carenza di istruttoria. Erroneo accertamento della situazione di fatto e della normativa applicabile.
c) Debenza del risarcimento dei danni da ritardo subiti e subendi dal ricorrente.
d) Sono state infine formulate richieste istruttorie.
5.- Con atto depositato il 10 giugno 2014 si è costituito in giudizio il C.A.T. Consorzio Autonomo Taxisti soc. coop., che ha eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità dell’appello, nonché ne ha chiesto la reiezione.
6.- Con memoria depositata il 24 giugno 2014 il costituito C.A.T. ha dedotto l’infondatezza dell’appello, in particolare per insussistenza dell’obbligo di provvedere sull’istanza del ricorrente in carenza di norme che impongano all’Amministrazione di adottare il provvedimento richiesto, per insussistenza dell’inerzia del Comune e dei presupposti per la riproponibilità dell’istanza, nonché per insussistenza dell’obbligo di pronuncia del Giudice sulla fondatezza dell’istanza in assenza di attività interamente vincolata della P.A. e non postulante accertamenti complessi. Ha poi eccepito la tardività ed improcedibilità del ricorso, ai sensi degli artt. 31, commi 1, 2 e 3, nonché 117 del c.p.a., perché relativo a norme regolamentari sovracomunali vigenti dall’anno 2007 e mai tempestivamente impugnate e per essersi il procedimento già chiuso nell’anno 2009. Ha infine dedotto l’infondatezza nel merito del gravame ed ha eccepito l’inammissibilità della formulata richiesta istruttoria.
7.- Con memoria depositata il 30 dicembre 2014 si è costituito in giudizio il Comune di Bologna, che ha eccepito l’irricevibilità dell’appello (ex art. 87, comma 3, del c.p.a., stante l’impugnazione con atto notificato l’8 maggio 2014 della sentenza pubblicata sin dal “14.1.2014”) e ne ha dedotto l’infondatezza, concludendo per la reiezione.
8.- All’udienza in camera di consiglio del 20 gennaio 2014 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti, come da verbale di causa agli atti del giudizio.
9.- Innanzi tutto la Sezione prende atto della rinuncia verbale formulata nel corso dell’udienza di discussione del gravame da parte dei difensori del Comune resistente all’eccezione di irricevibilità dell’appello (da essi formulata nell’assunto che, stante il disposto dell’art. 87, comma 3, del c.p.a., che prevede il dimezzamento dei termini processuali nel giudizio in materia di silenzio, applicabile anche alla notifica dell’atto d’appello, questo sarebbe stato tardivamente proposto con atto notificato l’8 maggio 2014, dopo il decorso di tre mesi dal deposito della sentenza, non notificata, che sarebbe avvenuto in data “14.1.2014”).
Peraltro l’eccezione è infondata, atteso che la sentenza impugnata risulta depositata in data 14 febbraio 2014 e non notificata, sicché l’appello, notificato in data 6/8 maggio 2014 è da considerare tempestivo, perché proposto prima del decorso del termine dimidiato stabilito dalla norma sopra indicata.
10.- Nel merito la Sezione ritiene l’appello infondato.
11.- Con il primo motivo di gravame è stato dedotto che il ricorrente aveva chiesto al Comune l’adozione di un’ordinanza diretta alle associazioni del taxisti, con prescrizioni circa le convenzioni, ed aveva inutilmente assegnato un termine per l’adozione del provvedimento, rispetto al quale si sarebbe quindi formato il silenzio, per il cui annullamento aveva adito il T.A.R., che, al riguardo, non avrebbe statuito alcunché, essendosi limitato ad escludere la sussistenza dell’obbligo di provvedere per il carattere normativo ed organizzativo del potere regolamentare.
Comunque detto obbligo avrebbe trovato la propria base nel disposto dell’art. 2 della l. n. 241 del 1990, che prevede l’obbligo delle Amministrazioni di adottare un provvedimento esplicito entro il termine di trenta giorni o di quello diverso previsto per regolamento o per la natura del procedimento.
Il silenzio serbato dal Comune sarebbe quindi illegittimo per violazione dell’art. 97 della Costituzione, costituendo esso manifestazione di ingiustificata inerzia ed impedendo all’istante di conoscere le motivazioni tese alla conservazione dello status quo, con permanere di uno stato di illegittimità che l’Amministrazione sarebbe obbligata a rimuovere.
Aggiunge l’appellante (posto che l' art. 57 del regolamento unificato stabilisce che "Le associazioni dei tassisti di cui all'articolo 7, comma 1, lettera b) e c) della Legge 15 gennaio 1992, n. 21 possono stipulare convenzioni con soggetti terzi, pubblici e privati, allo scopo di pattuire condizioni particolari di effettuazione del servizio, ivi comprese le riduzioni tariffarie di cui all'articolo 55, comma 3. Le riduzioni tariffarie devono essere calcolate sul corrispettivo risultante dal tassametro") che la possibilità per l'utente convenzionato con un'associazione di taxisti di utilizzare un taxi parcheggiato nella piazzola di sosta scegliendo quello appartenente alla associazione, determinerebbe una scelta di ‘autovettura con conducente’ che eluderebbe la natura del servizio di taxi, che, secondo il citato regolamento, costituisce un "autoservizio pubblico non di linea con autovettura”, in contrasto con 1'art. 11, comma 3, della l. n. 21 del 1992, che vieta la sosta "in posteggio di stazionamento su suolo pubblico" per chi effettua servizio di noleggio.
L'eventuale possibilità di un cliente di servirsi del taxi convenzionato dovrebbe avvenire, non mediante individuazione della vettura nella piazzola di sosta, ma con chiamata telefonica diretta e con applicazione di corrispettivo per la chiamata stessa. La piazzola di sosta è, infatti, luogo pubblico e la legge (art. 2 comma 1, della 1. n. 21 del 1992) stabilisce che i taxi debbano stazionare in luogo pubblico e garantire un'offerta indifferenziata, per la stessa natura obbligatoria del servizio.
Mediante la sottoscrizione della convenzione con le associazioni sarebbe stato violato l'art. 13 della l. n. 21 del 1992, che, anche sotto il profilo tariffario, distingue il servizio di taxi da quello di noleggio con conducente e stabilisce che la tariffa può essere concordata con l'utente soltanto per l'ipotesi di servizio di noleggio con conducente e non con trattativa tra singolo taxista ed utente, né tra associazione di taxisti ed utenza.
Comporterebbe inoltre violazione dell'art. 10, comma 14, del d.P.R. n. 633 del 1972 la circostanza che, mentre il taxista non associato è tenuto a rilasciare la fattura o la ricevuta alla fine della corsa al cliente trasportato, quelli convenzionati non sarebbero tenuti a rilasciare fattura o ricevuta, che invece verrebbe rilasciata dalla Cooperativa di appartenenza.
11.1.- Osserva in proposito il Collegio che, perché possa sussistere silenzio inadempimento dell'Amministrazione non è sufficiente che questa, compulsata da un privato che presenta una istanza, non concluda il procedimento amministrativo entro il termine astrattamente previsto per il procedimento del genere evocato con l'istanza, ma è anche necessario che essa contravvenga ad un preciso obbligo di provvedere sulla istanza del privato, che sussiste non solo nei casi previsti dalla legge, ma anche nelle ipotesi che discendono da principi generali, ovvero dalla peculiarità della fattispecie, e, ai sensi dell'art. 2 della l n. 241 del 1990, allorché ragioni di giustizia ovvero rapporti esistenti tra Amministrazioni ed amministrati impongano l'adozione di un provvedimento, soprattutto al fine di consentire all'interessato di adire la giurisdizione per la tutela delle proprie ragioni (Consiglio di Stato, sez. III, 14 novembre 2014, n. 5601).
Nel caso concreto, convergenti elementi consentono di reputare non sussistenti detti requisiti.
Non è stata infatti dimostrata l’esistenza di alcuna norma di legge o di regolamento o qualsiasi atto amministrativo che imponesse al Comune di pronunciarsi sulle richieste, formulate dal signor (...). con l’istanza del 26 luglio 2013: a) di immediata revisione nelle competenti sedi politiche del Regolamento unificato per la gestione sovra comunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura; b) di abrogazione di un capoverso dell’art. 51, comma 2, del Regolamento stesso e di introduzione di un comma 2 bis al seguente art. 57; c) di adozione di una circolare interpretativa e di una conseguente ordinanza nei confronti delle associazioni di taxisti, contenente le seguenti previsioni: 1) che i taxi in partenza dagli appositi posteggi di stazionamento in suolo pubblico non possano applicare le tariffe in convenzione sottoscritte dalle associazioni di taxisti con i terzi; 2) che i rapporti in convenzione, conclusi ai sensi dell'art. 57 del suddetto Regolamento, siano sottoposti alla disciplina del noleggio di autovettura con conducente, sia per quanto riguarda la prenotazione e la chiamata da parte dell'utente, che per quanto riguarda il regime fiscale applicabile; 3) che, ai sensi dell'art. 57 del Regolamento, le convenzioni non possano essere in contrasto, né contenere prescrizioni elusive di disposizioni di legge.
L'istituto sotteso all'art. 2 della legge n. 241 del 1990 (silenzio- inadempimento) non può quindi trovare applicazione allorquando, come nel caso di specie, si sia in presenza di atti a contenuto generale rimessi alla scelta discrezionale dell'Amministrazione e rispetto alla quale non è configurabile un interesse qualificato del privato tale da poter rivendicare l'esistenza di un ‘obbligo’ per l'Ente di procedere all'adozione di atti a contenuto regolamentare (in caso simile: cfr Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 marzo 2013, n. 1349).
Neppure è stata dimostrata la sussistenza di ragioni di giustizia, ovvero di rapporti esistenti tra il Comune di Bologna e gli amministrati che imponessero nella particolare fattispecie l'adozione di un provvedimento su detta istanza.
Ciò considerato che l’art. 51, comma 2, del Regolamento di cui trattasi consente comunque agli utenti di scegliere un taxi tra quelli in attesa sulle piazzole d’attesa, a prescindere dall’ordine di stazionamento, e che il seguente art. 55, comma 3, stabilisce che le associazioni di cui all’ancora successivo art. 57, nell’ambito delle convenzioni ivi disciplinate, possono pattuire corrispettivi comportanti riduzioni della deliberata tariffa.
Né è condivisibile l’assunto della parte appellante che permanevano condizioni di illegittimità che il Comune era obbligato a rimuovere, in quanto i poteri di riesame sono esercitabili discrezionalmente d’ufficio e non su istanza di parte (Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 settembre 2013, n. 4714).
Il T.A.R. ha quindi condivisibilmente apprezzato il contenuto dell’istanza di cui trattasi e pronunciata l’inammissibilità del ricorso per insussistenza del suo presupposto sostanziale, costituito dall’obbligo di provvedere sull’istanza del privato, “in considerazione del carattere normativo ed organizzatorio del potere regolamentare, le cui scelte spettano esclusivamente all’organo territoriale”.
Aggiungasi che nei giudizi proposti avverso il silenzio della pubblica Amministrazione è di norma precluso al giudice amministrativa di accertare la fondatezza della pretesa fatta valere dall'istante, sostituendosi in tal modo all'Amministrazione e esercitando una giurisdizione di merito di cui egli non è titolare in materia; può infatti dichiarare l'accoglibilità dell'istanza solo nei casi di manifesta fondatezza, quando cioè sono richiesti provvedimenti amministrativi dovuti o vincolati per i quali non c'è da compiere alcuna scelta discrezionale che potrebbe sfociare in diverse soluzioni (Consiglio di Stato, Sez. V, 4 agosto 2014, n. 4143).
11.2.- Le assunte conclusioni comportano la non necessarietà della disamina delle censure volte a dimostrare che le tariffe concordate costituirebbero una pratica illegittima che viola il diritto della concorrenza dell'Unione europea, creando cartelli in contrasto con il principio di concorrenza in danno sia dell'utenza che dei taxisti non appartenenti ad alcuna associazione, che non possono (in quanto non appartenenti ad associazioni di taxisti) sottoscrivere quel cartello, ostacolando il loro accesso al mercato e/o la loro permanenza nel mercato (ciò in quanto, in base all'art. 4, part. 3, del Trattato U.E, sussisterebbe l'onere degli Stati ad eliminare le misure che restringano la concorrenza, attraverso le autorità competenti secondo l'organizzazione di diritto interno e nel caso di specie, sarebbe il Comune, chiamato ad intervenire nella disciplina del servizio di trasporto pubblico locale, tenuto a provvedere nel senso di rimuovere le misure in contrasto con il diritto dell' Unione).
Non sussiste quindi la rilevanza della richiesta, effettuata nell’ipotesi che Collegio ritenesse che la estesa interpretazione delle norme dell'Unione europea fosse dubbia, che sia formulata domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'UE, ponendo il seguente quesito: Premesso “che in applicazione del diritto dell'Unione, ed in base al combinato disposto degli art.. 3 Trattato UE, artt. 3 lett.b), 4; TFUE (già articoli 2 e 3, lett. g., del Trattato CE), art. 4, par. 3 Trattato UE e articoli 101 e. 102 TFUE (già articoli 81 e 82 Trattato CE), gli Stati membri sono obbligati a non adottare né mantenere misure idonee a rendere prive di effetto le norme sulla concorrenza applicabili alle imprese”, nonché che "anche nell'ambito di servizi di trasporto pubblico di rilevanza esclusivamente locale si applichino le disposizioni del Trattato UE in materia di libertà di stabilimento", si chiede “se gli artt. 56 ss, dell'art. 96 e degli artt. 101 ss. del Trattato sul funzionamento dell'UE ostino all'applicazione dell'art. 57 regolamento unificato per la gestione sovracomunale degli autoservizi pubblici del Comune di Bologna nella parte in cui legittima che "le associazioni di tassisti di cui all'art. 7, comma 1, lettera b) e c) della legge n. 21/92 possono stipulare convenzioni con soggetti terzi; pubblici e privati, allo scopo di pattuire condizioni particolari di effettuazione del servizio, ivi comprese le riduzioni tariffarie di cui all'art. 55, comma 3", in quanto in tal modo si esclude dal mercato i taxisti non associati che devono invece praticare le più alte tariffe imposte dal Comune, sia in quanto prese in considerazione di per sé, sia in quanto prese in esame congiuntamente alla circostanza per cui l'utente possa scegliere il tassista convenzionato in modo diretto anche nelle piazzole di stazionamento, che sono luogo pubblico”.
Ad essa richiesta può quindi non darsi seguito.
12.- Con il secondo motivo d’appello è stato ribadito che la decisione appellata non ha statuito alcunché sulla richiesta, di cui al secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, di declaratoria dell'illegittimità del silenzio serbato in relazione alla istanza del ricorrente volta ad ottenere un provvedimento diretto alle associazioni di taxisti, recante specifiche prescrizioni per ripristinare la legalità violata con riguardo alla prassi applicativa del regolamento comunale, e si è limitata ad esprimersi sulla natura del potere regolamentare, rispetto al cui esercizio, peraltro il ricorrente non avrebbe espresso alcuna lagnanza.
Aggiunge l’appellante che con detto motivo era stata dedotta la mancata adozione di alcun provvedimento a fronte della formale istanza, in riscontro alla quale era stata trasmessa una semplice comunicazione, ribadendo precedenti contatti riferiti esclusivamente alla questione di regolarità fiscale della documentazione prodotta dalle associazioni di taxisti convenzionate; se è vero che di detta questione si faceva cenno nella istanza del ricorrente, tuttavia essa sarebbe stata sostanzialmente tesa ad ottenere un provvedimento diretto ad ordinare agli operatori un'applicazione corretta del regolamento, ovvero una applicazione tale da non snaturare la caratterizzazione del servizio taxi e da non determinare l'applicazione di misure lesive della concorrenza, mentre il Comune si sarebbe limitato ad esaminare solo un profilo marginale dell’istanza.
Tanto dimostrerebbe carenza di istruttoria ed erroneità nella individuazione dei presupposti di fatto e di diritto.
12.1.- Ritiene il Collegio che non sussista il vizio di omessa pronuncia sui motivi di illegittimità dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio, stante la riconosciuta insussistenza da parte del primo giudice dell’obbligo del Comune di provvedere sull’istanza in questione per i motivi in precedenza illustrati.
Quanto alla censura di mancata adozione di alcun provvedimento da parte del Comune di Bologna in riscontro alla formale istanza formulata dall’appellante, il collegio, a prescindere dall’irrilevanza della censura per la non comprovata sussistenza dell’obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi su detta richiesta, rileva che comunque l’Ente, con nota di un dirigente del 24 settembre 2013, aveva comunicato ai legali dell’appellante che la questione era stata già a più riprese sollevata dal signor Giuliani, ed aveva già avuto a suo tempo compiuta risposta, cui, non essendo nel frattempo cambiato nulla rispetto alla situazione a suo tempo evidenziata, si rinviava, allegando non la nota interlocutoria del 26 ottobre 2009, che faceva riferimento a questioni attinenti alle fatturazioni ed alle convenzioni, ma anche la nota del 24 febbraio 2010, in cui, tra l’altro, ad un legale dell’appellante si comunicava che “Per quanto riguarda le convenzioni, La invitiamo a consultare il Regolamento Unificato per la gestione su area sovra comunale degli autoservizi pubblici non di linea con autovettura (taxi e a noleggio con conducente) all’art. 55 comma 3 sul sito del Comune di Bologna…” che stabilisce che le associazioni di cui all’art. 57, nell’ambito delle convenzioni ivi disciplinate, possono pattuire corrispettivi comportanti riduzioni della deliberata tariffa.
La nota di riscontro non richiamava quindi solo la nota del 2009 (con cui era stato fatto richiamo alla questione di regolarità fiscale della documentazione prodotta dalle associazioni di taxisti convenzionate), ma anche quella del 2010 (che, come osservato, fa espresso riferimento alla questione sostanziale oggetto anche dell’istanza da ultimo presentata dall’appellante, alla quale può quindi ritenersi che abbia inteso dare riscontro mediante il richiamo per relationem alla compiuta risposta che “a più riprese” aveva avuto la questione sollevata).
Anche le esaminate censure sono quindi insuscettibili di accoglimento.
13.- L’appellante ha infine formulato richiesta di risarcimento danni nell’assunto che la circostanza che esso deve compiere lunghi tragitti per collocarsi ad attendere l'utenza solo nelle aree più affollate ove verrebbe superato dai taxisti convenzionati, comporterebbe una grave lesione dei diritti fondamentali di cui agli artt. 4, 41 e 36 Costituzione ed una perdita economia annuale, quantificabile in circa € 20.000, o comunque in altra somma ritenuta equa e di giustizia.
13.- Ritiene la Sezione che la domanda, a prescindere dalla valutazione, prevista dall’art. 117 comma 6, del c.p.a., della opportunità di rinviare al rito ordinario la trattazione della domanda risarcitoria proposta congiuntamente al ricorso avverso il silenzio (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 355), debba essere respinta perché infondata.
Anche se l'art. 2-bis, della l. n. 241 del 1990 rafforza la tutela risarcitoria del privato nei confronti dei ritardi delle Pubbliche amministrazioni, stabilendo che esse sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, la domanda deve essere comunque ricondotta nell'alveo dell'art. 2043 c.c., per l'identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità; di conseguenza l'ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell'adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante).
Nel caso che occupa all'infondatezza dei motivi di ricorso non può quindi che conseguire l'inaccoglibilità della domanda di risarcimento danni dei quali l’appellante chiede il ristoro, perché non è stato dimostrato il nesso di causalità tra essi danni e l'attività dell'Amministrazione, non essendo stata accertata l’ingiustizia o l’illiceità della condotta da essa tenuta.
14.- L’appello deve essere conclusivamente respinto e deve essere confermata la prima decisione. Tanto comporta l’assorbimento delle eccezioni di tardività ed improcedibilità del ricorso formulate dal C.A.T. Consorzio Autonomo Taxisti soc. coop. e la non necessità di disporre le acquisizioni istruttorie richieste dall’appellante.
15.- Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo, respinge l’appello in esame.
Pone a carico dell’appellante signor X. Y. le spese del presente grado, liquidate nella misura di € 3.000,00 (tremila/00) a favore del Comune di Bologna e nella misura di € 3.000,00 (tremila/00) a favore del C.A.T. Consorzio Autonomo Taxisti società cooperativa, oltre ai dovuti accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2015 con l'intervento dei magistrati:
OMISSIS
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 09/03/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)